2012年2月，中日友好环境保护中心唐丁丁主任赴日出席日本全球环境战略研究机构（以下简称IGES）第31届理事会会议期间了解到，IGES于会前正式对外发布了一份有关全球环境治理以及联合国环境规划署改革的研究报告，其中很多研究成果及政策建议值得我们研究和借鉴。

1、简介

    自1972年联合国召开斯德哥尔摩人类环境会议以来，许多地区和国家在解决环境问题方面做出了巨大的努力并取得了一些积极进展，但全球环境仍在不断恶化，许多环境问题的范围已超越国界，成为地区和全球共同面对的挑战。实践证明，当前全球环境治理体制已无法适应环境问题不断发展的需要，且这一体制缺乏连贯性，也缺乏有效解决环境退化问题的权威。

    2003年，时任法国总统希拉克在第58届联合国大会上正式提出了将UNEP转变为联合国环境组织（UNEO）的倡议，并得到了很多国家的认同。随着讨论的不断深入，当前对UNEP的改革方案研究分为三类，一类观点是争取进行政治上更现实的渐进变化，另一类意见则是建议把研究重点放在分析UNEP当前的问题和缺憾上，最后一类观点是支持进行更广泛的改革，特别是把UNEP转变成专业机构。该报告建议分阶段对UNEP进行改革，这样在政治上更加稳健可行，且仍可以保证UNEP具有较强的协调权力、公信力和合法性，最终将实现UNEP获得更多权力和自主决策的授权。第一阶段将使UNEP理事会具有普遍代表性，第二阶段是将其提升为专业机构，第三阶段是成立一个机构来整合多边环境协议，并有效改善UNEP的分裂和分离状态，而分裂和分离状态正是当前全球环境治理的主要特征。

2、国际环境治理的关键问题

    当前所面临环境挑战的范围和规模的不断扩展，以及国际环境治理结构的固有缺陷，是倡议成立更有权威性的UNEP的主要原因。尽管1997年曾明确UNEP应成为全球环境的最高管理当局，负责确定全球环境议程并在联合国系统内部促进执行可持续发展的环境政策，并为全球环境保护服务。但实际情况是，UNEP没有得到足够的权力和资金支持来履行这一授权，从而制约了UNEP有效应对环境挑战的能力。
 

    在过去的30年间，由于缺乏制度性领导使得大量的多边环境协议处于分散管理状态。应该说，这种状态和局面是由于政治上缺乏战略考虑而造成的。世界各国对很多环境问题以及与之相关的约束是缺乏预见和专业知识的，而这些环境问题和约束在未来又是直接相关的。但由于管理范围广泛和分散，使得多边环境协议（MEAs）的执行成为各国政府和利益相关方沉重的负担。此外，由于目前UNEP理事会只有58个成员，其全球代表性经常受到各方质疑，从而影响和阻碍了UNEP主导全球环境治理的合法性、公信力和代表性。

     在国家层面，世界各国一般都有议会或立法机构，它负责制定国家治理的法律法规，包括环境保护方面的法律法规。此外，很多国家包括发展中国家还设有负责组织执行环境法律法规的环境保护行政主管部门（环境部或自然资源与环境部），但不是就批准的每项环境法律法规分别成立新的行政主管部门。然而，在国际层面却发生了这样的事情，即对每项新批准的多边环境协议，分别在世界各地成立了相对独立的执行机构（公约秘书处）。这不仅浪费了大量资源，也严重影响了公约执行的效率。

 
     多年的实践证明，由UNEP而不是环境专业机构来处理全球环境问题，使得在环境方面很难建立全球性的权威声音。UNEP理事会/全球环境部长级论坛每年向联合国大会报告不同的环境问题，之后再由联合国大会第二委员会考虑这些问题，召集各国代表团进行磋商，并针对UNEP理事会/全球环境部长级论坛报告中的一些环境问题批准一项决议。在某些情况下，这一过程经常导致UNEP理事会同联合国大会在一些优先工作计划方面产生分歧。之所以会发生这样的情况，原因是联合国大会第二委员会的成员与UNEP理事会/全球环境部长级论坛的成员不同，世界各国一般委派环境部代表出席UNEP相关会议，而出席联合国大会的代表多来自于各国的外交事务主管部门。此外，由于UNEP理事会/全球环境部长级论坛为了确保其有关建议能够得到联合国大会的接受或批准，常常会做出一些相对弱化或折中的决定，从而影响的一些重要倡议的推动和进程。与此相关，由于UNEP存在的上述缺失，使得很多国家的环境部门的权威性和影响力也相对较弱，很多重要的环境议程往往受制于其他重要部门，如财政部、计划部或能源部，从而弱化了有关重要环境议题的讨论和实施。

3、分阶段加强联合国环境规划署的建议

    二十世纪70年代后，随着跨境空气污染和氯氟烃问题的出现，环境问题从范围和规模上逐步成为地区或全球问题，但制度改善并没有跟上。该研究报告建议，通过在制度建设与改革上加强的地位、影响力和权威性，使UNEP能够更加有效的应对跨境和全球环境问题。当然，应分阶段执行其改革方案，并将成立具有广泛代表性的UNEP理事会作为今后成立专门机构的基石。在执行UNEP分阶段改革方案时，还要充分考虑并确保各层面的环境议程与决策的制定和执行受益。

    第一阶段改革将让UNEP理事会具有普遍会员制，以加强其环境决策的合法性和公信力。加强UNEP理事会可能会导致决策过程更加复杂和缓慢，但由于采用了多数代表投票制度，这将部分弥补决策过程更加复杂和缓慢的缺点。普遍会员制的另一个目标是利用普遍会员制平台来整合主题相关的多边环境协议，虽然普遍会员制平台的具体职能还需进一步澄清，但在某种程度上，这一整合将改善多边环境协议的分离、重叠和重复现象，从而提高其效率和效果。
第二改革阶段，UNEP将转变为一个专门机构。首先，联合国大会应形成一项决议，正式宣示成立联合国环境组织（UN Environment Organization）。之后还应推出一项新的条约，让世界各国在未来几年内签署，这是成立具有普遍代表性的世界环境组织（World Environment Organization）的必要步骤。世界环境组织是有法律上自主权、能批准自我决策和措施而不必依靠诸如联合国经济及社会理事会（ECOSOC）或联合国大会这样高级别单位的批准（第一阶段还将维持这种情况）。
 

    IGES成立于1998年，是在日本政府支持下专门从事全球和地区环境与战略问题的国际化研究机构，并作为日本政府有关环境问题的重要智库，为其提供政策建议和决策咨询。